Autor: Dipl.-Ing. Martin Schraag
Stickstoffdioxid und Fahrverbote. Umweltpolitik im Korruptionssumpf
Um Stickoxide und Fahrverbote ist es etwas ruhiger geworden. Die Recherchen für meine Publikationen auf Focus-online in der Zeit von 2018 bis 2020 weisen auf politischen Sumpf und Korruption in der Umweltpolitik hin. Es ist ein Zusammenspiel von Deutscher Umwelthilfe (DUH), Bundesministerium für Umwelt (BMU), Umweltbundesamt (UBA), in Baden-Württemberg das grüne Verkehrsministerium und ein TÜV Rheinland. Die Netzwerke reichen bis in die EU-Kommission, das Europaparlament und in die WHO. Ganz aktuell ist wieder DUH-Geschäftsführer Jürgen Resch zur Stelle: „Die Weltgesundheitsorganisation warnt vor gesundheitlichen Risiken durch Stickstoffdioxid deutlich unterhalb der aktuellen Grenzwerte und empfiehlt, die Belastung auf unter 10 µg/m³ zu senken. Spätestens 2030 werden EU-weit deutlich ambitioniertere Grenzwerte gelten.“
Und mit dem Rückenwind eines skandalösen Urteils des Bundesverfassungsgerichts versucht sich die DUH gleich das nächste Klagefeld zu erschließen. Die DUH will Mercedes-Benz gerichtlich zum Ausstieg aus der Produktion von Verbrennern zwingen. Andere Automobilhersteller sollen folgen. „DUH-Anwalt Remo Klinger sagte, man könne Treibhausgas-Emissionen nicht zurückholen. Deshalb müsse das Gericht schon heute entscheiden. Die Umweltschützer sehen sich in ihrem individuellen Persönlichkeitsrecht verletzt.“
Man darf gespannt sein, welches individuelle Persönlichkeitsrecht verletzt sein soll. Persönlichkeitsrechte und Verbraucherschutz scheinen für die DUH und international tätige Nichtregierungsorganisationen wie ClientEarth primär Vehikel zur Durchsetzung einer bürgerfernen Agenda zu sein. Letztlich ist es ein Missbrauch des Rechtsstaats, wenn durch Korruption richterliche Entscheidungen zum Nachteil der Bürger herbeigeführt werden. Dies trifft auch für das Bundesverfassungsgericht zu, das in Sachen Klimaschutzurteil die Gegenseite schon gar nicht angehört hat, und wo Aktivistinnen auf dem Richterstuhl sitzen. Und dies traf auch für Bürger der Stadt Stuttgart zu, die durch Fahrverbote faktisch enteignet wurden, ohne sich einer der DUH vergleichbaren Bedingungen vor Gericht wehren zu können.
Der Grundstein wurde durch die EU-Öffentlichkeitsrichtlinie gelegt, das auch undurchsichtig finanzierten Verbänden große Klagebefugnis verleiht, denen der einzelne Bürger wenig entgegensetzen kann. Die Anerkennung als solcher Verband erfolgt durch das BMU.
Vor Verwaltungsgerichten soll in der Regel die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen beurteilt werden. Tatsächlich findet vor Gericht aber keine Abwägung statt. Offensichtlich können oder wollen sich die Richter der Propagandaarbeit und auch juristischen Professionalität von in Geld schwimmenden Umweltorganisationen nicht entziehen. Hinzu kommt, dass Kläger und Beklagte oft an einem Strang zu ziehen scheinen, die Personalien beider Seiten demselben Netzwerk entstammen. Dies alles auf Kosten einfacher Bürger, die für die Folgen teuer bezahlen.
Die DUH geriert sich zwar auch als Verbraucherschutzorganisation. Bei der Durchsetzung von Fahrverboten in Stuttgart schauten aber die Besitzer alter Diesel in die Luft. Der Versuch, Automobilherstellern eine Nachrüstung von Euro 5 Dieseln abzutrotzen, ist eher als Propagandaaktion der DUH zu sehen, um von den Folgen eigener verbraucherfeindlicher Aktionen abzulenken. Lasse ich einige Erfahrungen in Gerichtsverhandlungen und am Rande von Gerichtsverhandlungen Revue passieren (dabei auch ein Gespräch mit dem technischen Experten für die DUH, Axel Friedrich), dann bleibt der Eindruck zurück, dass es der DUH und auch geneigten Behörden weder um Umweltschutz, noch um Verbraucherschutz, sondern um den Kampf gegen die deutsche Automobilindustrie geht.
Fehlplanung der EU-Kommission
Auf ihrer Webseite ‚Dieselgate‘ erzählt die DUH vom „Märchen vom sauberen Diesel“. Was ist aber ‚sauber‘? Seit Jahren reden DUH und Umweltbehörden von Dieseln, deren Ausstoß an Stickoxid (NOx: Mischung von NO und NO2) ein Vielfaches des ‚Erlaubten‘ sei. 2007 bereits habe die DUH Hinweise darauf gehabt, dass bei den offiziellen Angaben der Hersteller der Dieselautos ‚nicht alles mit rechten Dingen zugehe‘, und die DUH die zuständigen Behörden darüber informiert habe.
Das ist Selbstbeweihräucherung pur, und auch ‚Vielfaches des Erlaubten‘ ist Irreführung im Stil der DUH. Die ‚offiziellen Angaben der Hersteller‘ basierten auf Typgenehmigungen nach dem von der EG festgelegten ‚Neuen Europäischen Fahrzyklus‘ NEFZ für Abgasmessungen. Die Einschränkungen des NEFZ waren den Behörden aber auch ohne eine DUH längst bekannt. Dass künftige Abgasmessungen mit verbesserten Messmethoden realitätsnäher erfolgen sollten, stand nämlich bereits in der EG-Verordnung 715/2007, in der die Bedingungen der NOx-Abgasmessungen für die Euronormen 5/V und 6/VI festgelegt wurden1. Das ‚Erlaubte‘ aber waren die Grenzwerte nach NEFZ: Und auch die Grenzwerte der Normen 5/V und 6/VI wurden nach NEFZ festgelegt in Relation zur Euronorm 4/IV. Das waren für Diesel-Pkw im Jahr 2007 -28 % für Euro 5 (bis spätestens 2012) und von weiteren 56 % für Euro 6 (bis spätestens 2018).
Dass diese NOx-Reduktion in diesem Zeitplan unzureichend sein würde, war den deutschen Umweltbehörden aber im Jahr 2007 schon bekannt. Eine einfache Hochrechnung aktueller Messdaten zeigte, dass der NO2-Jahresgrenzwert von 40 µg/m³ an vielen deutschen Verkehrsmessstellen bis zum Jahr 2010 unmöglich einzuhalten war. Dr. Uwe Lahl vom Umweltbundesamt (UBA) prognostizierte im Jahr 2007, dass der Jahresgrenzwert erst ungefähr im Jahr 2020 erreichbar sein würde. Und obwohl in anderen EU-Mitgliedstaaten typischerweise ältere Dieselgenerationen auf der Straße waren, hatten sie dieses Problem nicht in dem Umfang. Deutsche Behörden hatten nämlich ihre Verkehrsmessstellen unter Missachtung und besonders enger Auslegung der EG-Luftreinhalterichtlinien 1999/30/EG und 2008/50/EG an deutschen Straßen positioniert.
Zu Grenzwerten und Messverfahren
An dieser Stelle sei ein kleiner Ausflug in die Welt der Grenzwerte und Messverfahren erlaubt. Der heutige Gesundheitsminister Prof. Karl Lauterbach gab sich im Februar 2019 in einer Diskussion bei Markus Lanz mit dem Lungenarzt Prof. Dieter Köhler ganz als Experte zu Fragen der Stickoxide in der Außenluft. Er meinte zur Forderung einer anderen Positionierung der Verkehrsmessstellen spöttisch, das sei etwa so, als wenn ein Patient während der Blutdruckmessung auf den Boden lege, damit der Blutdruck sinke.
Umgekehrt wird allerdings ein Schuh daraus: Schon die Grenzwerte für den Blutdruck werden unter genau definierten Bedingungen in klinischen Studien ermittelt. Gemessen wird beispielsweise im Sitzen und nicht im Liegen. Und das muss so auch bei der Blutdruckmessung beim Hausarzt eingehalten werden. Sonst gelten die Grenzwerte nicht.
Messbedingungen, Messergebnisse und Grenzwerte gehören zusammen. Ändert man die Messbedingungen, muss die Konsequenz auf Messergebnisse und Grenzwerte überprüft und angepasst werden. Das gilt auch für Schadstoffe, insbesondere wenn Messung, Exposition und entsprechend gesundheitliche Risiken höchstens indirekt miteinander zu tun haben.
Eine ‚guideline‘, also eine Art Richtschnur der WHO für einen Langzeitgrenzwert von 40 µg/m³, wurde von der EU unter ominösen Umständen trotz Einschränkungen in Gesetzesform gegossen. Die ‚guideline‘ basierte auf epidemiologischen Studien, bei denen die tatsächliche Exposition unbekannt, die saubere Trennung zu anderen Einflussfaktoren unmöglich und die Positionierung der Messstellen nicht ausreichend dokumentiert war. Es ist unwahrscheinlich, dass bei diesen Studien Verkehrsmessstellen im Stil eines Stuttgarter Neckartors repräsentativ für die Messung der Umgebungsluft waren. Viel spräche dann dafür, dass sich die ‚Guideline‘ eher auf die Exposition der allgemeinen Bevölkerung bezieht, als auf jeden Stadtbewohner. Hier liegt der Unterschied zu kontrollierten klinischen Studien, so wie für die Ermittlung von Grenzwerten beim Blutdruck. Tatsächlich kommen klinische oder toxikologische Studien zu deutlich höheren unkritischen Grenzwerten für NO2 als die guideline der WHO.
Freibrief für Behörden
Tatsächlich sind die NO2-Messkriterien der EU am Verkehr derart unspezifisch, dass je nach Auslegung der Kriterien nahezu beliebige Messergebnisse erzielbar sind. Die Auslegung obliegt Behörden der EU-Mitgliedstaaten, sodass die Luft in maltesischer Auslegung sauber sein kann, in deutscher Auslegung dagegen nicht. Die im Jahr 1999 für eine Auslegung schon vagen Kriterien wurden sukzessive erst per Richtlinie 2008/50/EG, und dann per Richtlinie 2015/1480 derart verwässert, dass sie faktisch ein Freibrief für die zuständigen Umweltbehörden sind. Das gipfelt darin, dass eine wirksame Kontrolle der Behörden nicht stattfindet.
Der EU-Umweltkommissar Karmenu Vella hat 2018 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Er äußerte sich besorgt um die gesundheitlichen Folgen, falls die Schadstoffgrenzwerte nicht eingehalten werden. In seinem Herkunftsland Malta war die Luft ‚sauber‘. Wie das zu schaffen ist, zeigt auf Basis der nationalen Auslegung der Kriterien die Messposition von Maltas einziger Verkehrsmessstation (Msida).
Verkehrsmessstation in Valletta aus Google Street View
Das ist möglich, auch wenn im krassen Gegensatz dazu Maltas lokale Presse nicht zustimmt:
Verkehrssituation in einer Straßenschlucht in Valletta aus der Times of Malta
Nach deutscher Auslegung würde die Verkehrsmessstation in der am höchsten frequentierten Straßenschlucht stehen, möglicherweise in einem Meter Abstand zur Fahrbahn.
Die NO2-Messwerte an Verkehrsmessstationen hängen also von den zuständigen Behörden der EU-Mitgliedstaaten ab. Die EU-Kommission hat keine wirksamen Mechanismen und wohl auch nicht den Willen, die Positionierung der Messstellen EU-weit zu harmonisieren. Ihr Standpunkt aus einer Antwort der Kommission auf meine Anfrage: „With regards to air quality measures taken in Member States, it is important to note that the Ambient Air Quality Directive establishes an obligation of result, not an obligation of means. This means that Member States are free to choose the measures best suited for their situation to meet the air quality standards“.
Frei übersetzt heißt das, dass der EU-Kommission eine Vergleichbarkeit der Messergebnisse gleichgültig ist. So ergab meine Auswertung aller Messstationen der EU im Jahr 2018 mit Jahresmittelwerten größer als 50 µg/m³ NO2 (Stand 2016), dass deutsche Verkehrsmessstationen um den Faktor 2-3 enger an Straßen und/oder Hauswänden positioniert sind, als dies im Rest der EU der Fall ist. Und ein Teil verstößt gegen die Vorgaben der Richtlinie von 1999, nach der sie ursprünglich positioniert werden sollten. Spätere Änderungen der Richtlinie scheinen nur den Zweck gehabt zu haben, falsch positionierte Messstationen zu legalisieren. Die letzte Änderung im Jahr 2015 kam unter der Mitwirkung des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) Nordrhein-Westphalen zustande, kurz vor der Klagekampagne der DUH. NRW und B-W hatten deutschlandweit die extremsten Positionierungen ihrer Verkehrsmessstellen.
Der in NRW angesiedelte TÜV-Rheinland hat in einem skurrilen Gutachten im Auftrag des BMU Positionen deutscher Verkehrsmessstellen für korrekt erklärt, ohne je vor Ort gewesen zu sein. Der TÜV hat die teils falschen Angaben der Behörden einfach geglaubt. Er hat Kriterien, nach denen er prüfen sollte, eigenständig definiert, man könnte auch vermuten ‚passend gemacht‘. Korrekterweise müssten Kriterien vor der Begutachtung unabhängig in einem geordneten Abstimmungsverfahren festgelegt werden, so dass die Begutachtung ein einfacher Soll/Ist-Vergleich ist.
Betrug, Kollusion, Korruption?
Die unrühmliche Arbeit des TÜV Rheinland setzt sich auch anderweitig fort. Der TÜV Rheinland ist ein großer Auftragnehmer des Umweltbundesamts. Er führt u.a. Zulassungsprüfungen für die vielen im Umweltbereich eingesetzten Messegeräte durch und stellt zusammen mit dem Umweltbundesamt Zertifikate zu deren Konformität aus (s. Bild 3).
So auch für NO/NO2-Messgeräte, mit denen Jahresdurchschnittswerte an der Straße gemessen werden sollen. In Baden-Württemberg ist das das APNA 370 der Firma Horiba. Das Zertifikat (s. Abbildung 3) bescheinigt u.a. die nach Luftreinhalterichtlinie 2008/50/EG geforderte Konformität zur DIN EN 14211 (2012).
Die Prüfung nach DIN EN 14211 (2012) umfasst Labor- und Feldprüfungen anhand zweier Geräte des Herstellers. Die Laborprüfung findet unter genau definierten Laborbedingungen statt, die Feldprüfung unter Realbedingungen.
Um die Feldprüfung zu bestehen, dürfen die Langzeitmessergebnisse der beiden Geräte nach vier Monaten Messbetrieb nicht mehr als 5 % voneinander abweichen. Zudem geht das Ergebnis in die Berechnung der Messunsicherheit der Messgeräte ein, die nicht größer als 15 % sein darf.
Das UBA und der TÜV Rheinland zertifizierten gemeinsam unter anderem die Übereinstimmung mit der DIN EN 14211.
Nach DIN EN 14211 8.5.2 ‚Auswahl einer Messstation für die Feldprüfung‘ gilt aber folgendes:
“Die Auswahl der Messstation beruht auf folgenden Kriterien:
a) Ort:
- Verkehrsbezogene Messstation (<= 10 m vom Fahrbahnrand). Der Standort sollte eine mittlere NO2-Konzentration > 30 % des 1-Stunden-Grenzwerts für NO2 aufweisen, sofern die Eignungsprüfung nicht auf niedrigere Bereiche abzielt.”
Der tatsächliche Ort der Messstation laut dem Prüfbericht des TÜV Rheinland für das in Baden-Württemberg eingesetzte APNA 370 aus dem Jahr 2006 steht auf Seite 17 des Prüfberichts:
„Der Feldtest erfolgte auf einem großen Parkplatzgelände in Köln“
Prüfung und Prüfbericht sind völlig unzulänglich. Der Prüfbericht muss den Standort der Messstation (Bild, Abstand vom Fahrbahnrand), und die mittlere NO2-Konzentration dokumentieren. Da 30 % des 1-Stunden-Grenzwerts für NO2 60 µg/m³ sind, eine Eignungsprüfung aber auch auf niedrigere Bereiche abzielen darf, muss im Prüfbericht festgehalten werden, für welche Bereiche das Messgerät geprüft werden sollte. Das alles fehlt in diesem Bericht, aber auch in den Prüfberichten anderer NO2-Messgeräte in den Folgejahren. Man darf also annehmen, dass hier eine Systematik sowohl beim TÜV Rheinland, als auch beim UBA vorliegt. Dass die Prüfer des TÜV Rheinland und das UBA durchaus wissen, wie ein Prüfprotokoll auszusehen hat, zeigt der Blick in Prüfprotokolle und die Zertifikate anderer Arten von Messgeräten, wie beispielsweise dem OPSIS SM 200 für die Messung von PM 2,5-Partikeln (S. 40).
Ein Zusammenwirken zweier Parteien zum Nachteil beispielsweise vieler Kommunen und Besitzer älterer Diesel gilt als Betrug und Kollusion.
Der Standort für die Feldprüfung ist nämlich äußerst wichtig. Die DIN EN 14211 weist an verschiedenen Stellen auf mögliche Schwächen der Chemilumineszenz-Messgeräte bei schwankenden NO2-Konzentrationen hin, wie sie speziell in Verkehrsnähe zu erwarten sind. Es ist offensichtlich, dass für das APNA 370 der Eignungsnachweis für eine Verkehrsmessstelle fehlt.
Mysteriöse Modellierungen
Wer schon mal Luftreinhaltepläne für Kommunen gesehen hat, kennt die kartierten Straßenzüge, wo die jeweiligen Schadstoffkonzentrationen in Farben dargestellt sind. Das ist das Ergebnis von Modellierungen. Da bei Maßnahmenentscheidungen vor Gericht um Prognosen der Schadstoffbelastung gestritten wird, entscheiden solche Modellierungen schon mal darüber, ob beispielsweise Diesel-Kfz der Euro 5 Norm ausgesperrt werden.
Was leisten nun aber solche Modellierungen? Die Eingangswerte der Modellierungen sind u.a. Verkehrsaufkommen, und daraus abgeleitet Schadstoffemissionen. Basierend auf dem Mix an Verbrennungsmotoren (Benziner, Diesel nach Euronormen) werden je nach Motor- und Fahrzeugtyp beispielsweise die NOx-Emissionen mittels des Handbook Emmission Factors for Road Transport (HBEFA) bestimmt. Das HBEFA wird regelmäßig auf den neuesten Erkenntnisstand gebracht, im Jahr 2020 war HBEFA 4.1 aktuell, das den Vorgänger HBEFA 3.3 abgelöst hatte. ‚Neuester Erkenntnisstand‘ heißt, dass die Emissionen von mehr und mehr Kfz-Typen unter ‚realeren‘ Bedingungen nachgemessenen wurden, und deren ‚realere‘ Emissionswerte in die HBEFA-Daten eingeflossen sind.
Nun besteht bei Politikern oder Richtern schon mal der Eindruck, dass die Modellierungen aus Emissionsdaten, Bebauung, typischen Wetterverhältnissen, usw. die tatsächlichen Immissionswerte errechnen können (Die EU lässt 30 % Unsicherheit zu). Für Außenstehende war das bisher schwer zu beurteilen. Deshalb ist das Stuttgarter Ergänzungsgutachten aus dem Jahr 2020 interessant. Da ging es um Fahrverbote für Diesel-Kfz der Euronorm 5/V. Auch entscheidend dabei ist die Prognose der NO2-Immissionen in der Pragstraße. Dort wurden die Emissionen sowohl nach älteren HBEFA 3.3, als auch nach dem neuen HBEFA 4.1 errechnet. Neue Rechnung, neues Glück: Nach HBEFA4.1 waren die Emissionen plötzlich 50 % höher (Vgl. S. 20 u. 27 des Ergänzungsgutachtens), ohne dass sich an den tatsächlich gemessenen Immissionen etwas geändert hat.
Das ist ein Hinweis, dass die Modellrechnungen überhaupt nicht in der Lage sind, die Ausbreitung von Schadstoffkonzentrationen, d.h. Immissionen in der von der EU geforderten Genauigkeit zu bestimmen. Oder es ist ein Hinweis, dass die Abgaswerte von Dieselfahrzeugen im tatsächlichen realen Umfeld deutlich niedriger sind, als von Umweltbehörden und DUH behauptet. In jedem Fall wäre es ein Anlass, Modellrechnungen massiv zu mistrauen, und diese vor allem nicht für Gerichtsentscheidungen zuzulassen.
DUH Propaganda und Realität
Die DUH attackiert die Automobilindustrie, wirft ihr Abgasbetrug vor, bzw. dass die Abgaswerte schon viel früher hätten gesenkt werden können, usw.. Sie greift zusammen mit dem UBA das Kraftfahrzeugbundesamt (KBA) an, das die Typgenehmigungen deutscher Automobilhersteller zu großzügig oder zu Unrecht erteilt haben soll. Vergleicht man allerdings die regulatorischen Randbedingungen für Automobilhersteller mit denen der Umweltbehörden, dann fällt eine deutliche Asymmetrie auf.
Anders als die Umweltbehörden kontrollieren sich die Automobilhersteller nämlich nicht selbst. Letztlich soll die Typgenehmigung eines Kfz sowohl den Herstellern, als auch den Käufern rechtliche Sicherheit bieten, dass das Kfz den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Das ist gerade bei den in den letzten Jahren immer wieder diskutierten sogenannten Abschalteinrichtungen wichtig. Auch der Hersteller will dort keine offenen Fragen haben, weshalb er dem KBA umfangreiche Daten vorlegt.
Es geht dabei um den Artikel 5 der Verordnung 715/2007:
„Die Verwendung von Abschalteinrichtungen, die die Wirkung von Emissionskontrollsystemen verringern, ist unzulässig. Dies ist nicht der Fall, wenn:
a) die Einrichtung notwendig ist, um den Motor vor Beschädigung oder Unfall zu schützen und um den sicheren Betrieb des Fahrzeugs zu gewährleisten;“
Der Hersteller müsste allerdings so im Grunde jeden der vielen Steuervorgänge, die Emissionen verändern, begründen. Das kann beliebig komplex sein, denn letztlich sind die Vorgänge im umfangreichen Code der Steuersoftware ‚vergraben‘. Wie das KBA mit dieser Komplexität umgeht, entzieht sich meiner Kenntnis. Auf eine erteilte Typgenehmigung sollten sich aber Hersteller und Kunden in dem Maß verlassen können, dass nicht später vor Gerichten darüber gestritten werden muss. Wenn beispielsweise erst 13 Jahre nach Veröffentlichung der Verordnung 715/2007 deren Begriffe und Definitionen vom EuGH geklärt werden (s. Rechtssache C-693/18), dann ist der Zweck der rechtlichen Sicherheit für Hersteller und Kunden durch eine behördliche Genehmigung nicht erfüllt.
Mit dem Rückenwind des in den USA aufgedeckten Betrugsfalls der VW Motorenfamilie EA 288 versucht die DUH in einem Genehmigungsprozess, in dem schon allein wegen der Komplexität die genehmigende Behörde einen Ermessensspielraum haben muss, im Trüben zu fischen. Das gipfelt dann in Vorwürfen, wie diesem:
„Die Papiere aus dem KBA und BMVI zeigen eine erschreckend enge Kumpanei von Politik, Behörden und den betrügerischen Automobilkonzernen zu Lasten der Umwelt und Millionen betroffener Diesel-Eigner“, so Jürgen Resch, DUH-Bundesgeschäftsführer“
Nur ist das KBA nicht die einzige Genehmigungsbehörde in der EU. Die Typgenehmigungen vieler Hersteller werden beispielsweise von Behörden in Frankreich oder Holland durchgeführt. Und die dort genehmigten Fahrzeuge emittieren in neueren Abgasprüfungen auf der Straße teils eher mehr NOx, als die durch das KBA zugelassenen. Geht es also nur um einen Sturm im Wasserglas oder um einen verbissenen Kampf gegen die deutsche Automobilindustrie? Und will die DUH letztlich allen EU-weiten Genehmigungsbehörden Kumpanei mit Automobilherstellern unterstellen?
Der Vorwurf der Kumpanei ist nämlich grotesk vor dem Hintergrund des bestens in Umweltbehörden vernetzten Jürgen Resch:
„Vor allem aber gibt es intensive und über viele Jahre gewachsene Kontakte bis hinein in die obersten Etagen der Ministerien auf Bundes- und Länderebene, die fachlich für die Abgas- und Schadstoffproblematik zuständig sind. Wenn man so will eine Anti-Diesel-Connection von der DUH zu hohen Beamten, auch Angestellte und ehemaligen Beamten. Diese Kontakte laufen sowohl auf der Bundesebene, hier geht es vor allem um die Ministerien für Umwelt, Wirtschaft sowie um das Umweltbundesamt, eine nachgeordnete Behörde des Umweltministeriums. Auf Landesebene gibt es Hinweise dafür, dass die Umwelthilfe auf gute Kontakte ins Haus von Verkehrsminister Winfried Hermann (Grüne) zurückgreifen kann, der etwa am offensivsten unter den Länderverkehrsministern für die Einführung der Blauen Plakette getrommelt hat.“
Der Hebel im Kampf gegen die deutsche Automobilindustrie ist die Luftreinhalterichtlinie und die durch die DUH vor allem für das grüne Stuttgart erstrittenen Fahrverbote für ältere Diesel. Ausschlaggebend waren die zu hohen Jahresmittelwerte für NO2 an Verkehrsmessstationen. Dabei lag der Jahresmittelwert hinter den vorderen Gebäuden am Stuttgarter Neckartor schon lange unter dem EU-Grenzwert. Die ‚Erfolge‘ vor Gericht wären in Gefahr gewesen, wäre den Gerichten bekannt gewesen, dass die in Verkehrsmessstationen eingesetzten NO2-Messgeräte für verkehrsnahe Messungen nicht geeignet sind. Gefahr hätte möglicherweise auch gedroht, wenn die Positionen der Messstellen als nicht kompatibel mit der Luftreinhalterichtlinie festgestellt worden wären.
Bei der exzellenten Vernetzung von Jürgen Resch müsste ihm der fehlende Nachweis für die Eignung der NO2-Messgeräte nahe am Verkehr schon längst bekannt gewesen sein, lange bevor ich dies Anfang des Jahres 2020 öffentlich machte (hier und hier). Mysteriös erscheint auch die im Jahr 2015 nachgeschobene Modifizierung der Kriterien zur Positionierung von Verkehrsmessstellen durch die Richtlinie 2015/1480. Diese wurde nicht wie die Luftreinhalterichtlinie 20008/50/EG durch den Rat der EU, sondern lediglich durch die EU Kommission veröffentlicht, unter der Mitwirkung des LANUV in NRW. Die Modifikationen zementieren damit alle nach vorherigen Verordnungen falsch positionierten Verkehrsmessstellen. Warum im Jahr 2015, sechzehn Jahre nach der Erstausgabe der Luftreinhalterichtlinie?
Ungefähr im Jahr 2015 lief die Prozesswelle der DUH gegen deutsche Kommunen an, hat sich die DUH auch die notwendige Rechtsposition erstritten, um Fahrverbote fordern zu dürfen. Auffallend ist, dass die Modifikationen der Richtlinie 2015/1480 nur für die Sanktionierung von in Deutschland eng positionierten Messstellen Sinn machen. Wer auch immer diese Modifikationen auf der Ebene der EU Kommission in die Wege leitete, wusste genau um den Schwachpunkt der Positionierungen. Der Profiteur war die DUH, zum Nachteil der Diesel-Eigner und der Kommunen, die teils viel Geld in Maßnahmen investieren mussten.
Immerhin gibt es im Hinblick auf Messprobleme in Verkehrsnähe, dort wo schwankenden NO2-Konzentrationen vorliegen, eine interessante Änderung² in der Richtlinie 2015/1480 bei der Definition von ‚verkehrsreichen Kreuzungen‘, in deren Umgebung NO2 nicht gemessen werden darf: „Als ‚verkehrsreiche Kreuzung‘ gilt in diesem Fall eine Kreuzung, die den Verkehrsstrom unterbricht und Emissionsschwankungen (Stop & Go) gegenüber dem Rest der Straße verursacht.“
Wie groß Emissionsschwankungen sein dürfen, darüber gibt es allerdings keine Aussage. Wie auch sonst gibt es zu solchen Kriterien keinerlei Erläuterungen. Es spricht aber viel dafür, dass die Messspezialisten bei schwankenden NO2-Konzentrationen Messprobleme sahen, weshalb die Definition so abgefasst wurde. Allerdings sind Emissionsschwankungen und auch hohe Konzentrationen nicht auf Kreuzungen beschränkt. Deshalb sollte laut dem ursprünglichen Positionspapier³ der EU wohl weder an Kreuzungen noch an Ampeln gemessen werden.
Schieflage der Rechtsprechung
Die vom Fahrverbotsurteil betroffenen Kfz-Eigner in Stuttgart interessierte primär, wie sie sich gegen diese faktische Enteignung wehren könnten. Während eine DUH mit der Öffentlichkeitsrichtlinie und deren Umsetzung in ein Umweltrechtsbehelfsgesetz klagen kann, ohne selbst betroffen zu sein, sich inzwischen zudem ein Verbandsklagerecht erstritten hat, hat der betroffene private Kläger gegen seine Enteignung keine Chance. Das zeigt die Bilanz der Klagen und Urteile Betroffener in Stuttgart, was auch mit deren begrenzten Mitteln zu tun hat. Hier drückt die finanziell potentere DUH den kleinen Bürger an die Wand, der aus seinen Abgaben eine DUH auch noch mitfinanziert. Bürger, die finanziell potent sind, können sich dagegen ein neues Auto leisten.
Die Urteile deutscher Verwaltungsgerichte wirken zudem realitätsverweigernd und ohne tiefen Verstand. Das mag einerseits an der Wirkung der ‚schlechte Luft‘-Propaganda der DUH und der zeitlich gut abgestimmten Medienarbeit des UBA liegen (‚6.000 vorzeitige Todesfälle‘). Andererseits mag das auch an den – je nach Situation – Klägern oder Beklagten und deren Rechtsbeiständen und Experten liegen. Die Krux bei Klagen der DUH zu Luftreinhalteplänen ist nämlich die, dass Kommunen vor Gericht zwar gehört werden, die eigentlich Beklagten aber oft grün besetzte Ministerien sind. Und diese ziehen am gleichen Strang mit dem Kläger DUH. So habe ich als Zuschauer vor dem OVG Mannheim erlebt, dass das Verkehrsministerium B-W gegenüber einem hochprofessionellen DUH-Anwalt Remo Klinger ein sehr schwach argumentierendes Team aufgeboten hat, dessen Abteilungsleiter dann wortlos zwischen den Zuschauern saß. In der Öffentlichkeit legt Verkehrsminister Winfried Hermann allerdings Wert darauf, dass er sich mit Herrn Resch zerstritten habe.
Es geht immer wieder um die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen. Der Kernsatz dazu steht in der Luftreinhalterichtlinie Artikel 23:
“Im Falle der Überschreitung dieser Grenzwerte, für die die Frist für
die Erreichung bereits verstrichen ist, enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann.“
‚Geeignete Maßnahmen‘ ist synonym für ‚verhältnismäßige Maßnahmen‘. Der Bewertung der Verhältnismäßigkeit gehen die Verwaltungsgerichte aber aus dem Weg. So stellt auch das BVerwG in Leipzig (27.2.2020 – /C 3/19) fest:
“Dagegen sind keine Feststellungen zu Art und Umfang der aus den Grenzwertüberschreitungen folgenden Gesundheitsgefahren geboten. Die bei einer Planung zur Grenzwerteerreichung notwendigen Maßnahmen dürfen nicht im Rahmen einer Abwägung zwischen dem Ausmaß von durch Grenzwertüberschreitungen bedingten Gesundheitsgefahren und den durch Verkehrsverbote erfolgenden Einschränkungen von Verkehrsteilnehmern relativiert werden. Einer detaillierten Feststellung zum genauen Umfang der Betroffenheit durch Gesundheitsgefahren und der Anzahl der davon betroffenen Personen bedarf es daher nicht (a.A. VGH Kassel, Beschluss vom 17. Dezember 2018 – 9 A 2037/18.Z – juris Rn. 19). Die grundsätzliche Entscheidung der Frage einer Gesundheitsgefahr bei Überschreitung der Grenzwerte hat bereits der Normgeber getroffen; sie ist daher einer Überprüfung im Einzelfall entzogen.“
Gesundheitsfragen sind nicht digital, als ob ab einem bestimmten Schwellwert Gesundheitsfragen sprungartig ansteigen. In Stuttgart durften letztlich tausende Eigner ihre Kfz in Stuttgart nicht mehr nutzen, weil an weniger als 1 Promille Straßenlänge der Grenzwert um wenige Prozente überschritten wurde. Das scheint lebensfremd. Gut, man kann das dem ‚Normgeber‘ zuschieben. Das Verwaltungsgericht geht aber offensichtlich auch davon aus, dass die Konsequenz eines Fahrverbots keine Folgen für die Gesundheit von Bürgern hat. Dazu unten mehr.
Wie kommt aber das Verwaltungsgericht darauf, dass der Normgeber die grundsätzliche Entscheidung der Frage einer Gesundheitsgefahr bei Überschreitung der Grenzwerte getroffen hat? Die Richtlinie 2008/50/EG stellt lediglich fest, (s. Artikel 2) dass der Grenzwert mit dem Ziel festgelegt wurde, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit insgesamt zu vermeiden, verhüten oder zu verringern. Die Richtlinie gibt keinen Hinweis darauf, dass ‚insgesamt‘ dahingehend zu interpretieren ist, dass vor jedem Wohngebäude der Grenzwert einzuhalten ist. Die Positionierung der Verkehrsmessstellen will sogar, dass in Gebieten höherer Konzentrationen (Straßenkreuzungen) gar nicht gemessen wird, und auch eine Repräsentativität einer Messstation für einen Straßenabschnitt größer als 100 Meter impliziert Über- und Unterschreitungen des Grenzwerts im Bereich des Abschnitts. Der Grenzwert ist aus epidemiologischen Studien abgeleitet. Diese erfassen Gesundheitsrisiken nicht in Bezug auf den einzelnen Bürger, sondern statistisch in Bezug auf die Bevölkerung insgesamt. Die Überschreitung des Grenzwerts nur an punktuell stärker belasteten Stellen ist für die Gesundheit der Bevölkerung insgesamt von untergeordneter Bedeutung.
Folgerichtig repräsentieren laut RL 2008/50/EG die Werte der ‚Messstationen für den städtischen Hintergrund‘ die Exposition der allgemeinen städtischen Bevölkerung (Artikel 2), und nicht die Verkehrsmessstationen, deren Positionierungen und damit Messergebnisse willkürlich sind. Viel spricht dafür, dass die EU-Kommission mit der Luftreinhalterichtlinie nicht die Jahresmittelwerte an punktuellen Hotspots, sondern eher im städtischen Hintergrund im Sinn hatte. Sonst machte die Erwartung der EU-Kommission bei der Ankündigung der Richtlinie im Jahr 1997 wenig Sinn:
“Stickstoffdioxid
Schätzungen zufolge bedeutet die Einhaltung der gesundheitsorientierten Grenzwerte für NO2 in allen städtischen Zentren der Europäischen Union über die bis zum Jahr 2010 erwarteten Minderungen hinaus eine Verringerung der Emissionen um fast 10 %. Wie beim Schwefeldioxid wird auch hier der Grenzwert für den Schutz vor umweltschädigenden Auswirkungen in den ländlichen Gebieten, für die er gelten wird, den Anzeichen nach bereits weitgehend eingehalten.”
Dass Fahrverbote dagegen auch für die Betroffenen gesundheitliche Folgen haben könnten, wurde von den Gerichten, als auch den beklagten Behörden ignoriert. Verwaltungsgerichte haben bei der Betrachtung der Verhältnismäßigkeit lediglich eine Abwägung zum Verlust der Nutzungsmöglichkeit alter Diesel bewertet. Individuelle Mobilität ist kein Selbstzweck. Die Stuttgarter Demonstranten gegen Diesel-Fahrverbote waren zum großen Teil ältere Bürger, auch solche mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen. Vor Gericht hatten diese keine Stimme, und weder die grün geführte Stadt Stuttgart noch das grün geführte Verkehrsministerium haben keine Anstrengung unternommen, die potentiell gesundheitlichen Folgen für betroffener Bürger zu quantifizieren. Stattdessen wurden Mobilitätsalternativen angepriesen. Es mutete für viele Bürger zynisch an, wenn auf den öffentlichen Nahverkehr oder das Fahrrad als Alternative verwiesen wurde. Dazu ein paar Aspekte:
- Für viele ältere Menschen ist ein Fahrrad keine Lösung, sei es, weil sie es nicht sicher beherrschen können, sei es, weil sie körperlich beeinträchtigt sind. Und auch für diejenigen, die ein Fahrrad benutzen könnten gilt, dass die Nutzung statistisch im Vergleich zum Auto zu deutlich höheren Todesfällen führt. Und ein Sturz kann im höheren Alter zu langem Siechtum und frühen Tod führen, was in den Unfallstatistiken nicht erfasst wird.
- Der öffentliche Nahverkehr erhöht in Zeiten von Grippewellen die Ansteckungswahrscheinlichkeit. Dazu gab es schon vor Corona Studien. Für ältere, vulnerable Menschen ist das ein nicht zu vernachlässigendes Gesundheitsrisiko, das zu früherem Tod führen kann. Corona selbst hat verschiedene Problematiken aufgezeigt. In Stuttgart fielen Züge aus, in den verbliebenen haben sich die Menschen umso enger gedrängt. Am Ende haben viele Menschen den öffentlichen Nahverkehr gemieden. Die Stuttgarter Verwaltung hat trotzdem älteren, besorgten Bürgern für ihre alten Diesel keine oder nur zögerliche Ausnahmegenehmigungen erteilt.
- Wenn die Anfahrt und damit Besuche von Bekannten oder Verwandten erschwert wird, steigt die Gefahr der Vereinsamung gerade älterer Menschen. Fahrverbote führen dazu, dass Besuche innerhalb von Stuttgart oder auch von innen nach draußen oder von draußen nach drinnen nicht mehr stattfinden, wenn der alte Diesel ausgesperrt wird und alternative Verkehrsmittel zu viel Aufwand sind. Einsamkeit ist nach neuen Erkenntnissen der Hirnforschung tödlich4.
Der Luftreinhalteplan Stuttgart berücksichtigt durchaus gesundheitliche Fragen, wie die von Behinderten mit einem speziell ausgerüsteten älteren Diesel. Darüber hinaus ist aber nicht erkennbar, dass eine Risikoanalyse als Grundlage für eine Verhältnismäßigkeitsbetrachtung existierte.
Fragwürdige Zuständigkeit der EU
Was geht die EU die Luftqualität in Stuttgart an? Und wie passt das zum Subsidiaritätsprinzip der EU? Die Begründung der EU (s. RL 2008/50/EG (25)) dazu:
“Da die Ziele dieser Richtlinie auf Ebene der Mitgliedstaaten wegen des grenzüberschreitenden Charakters von Luftschadstoffen nicht ausreichend verwirklicht werden können und daher besser auf Gemeinschaftsebene zu verwirklichen sind, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.“
Es ist offensichtlich, dass Luftschadstoffe in unseren Städten und ganz besonders an Verkehrs-Hotspots keinen grenzüberschreitenden Charakter haben. Die Frage grenzüberschreitender Schadstoffe beschränkt sich auf Messungen im sogenannten ‚ländlichen Hintergrund‘. Wenn überhaupt, dann müsste sich eine EU-Luftreinhalterichtlinie nur darauf beschränken.
Letztlich haben die Mitgliedstaaten entgegen dem Subsidiaritätsgedanken in diesem Fall die Zuständigkeit ihrer innerstaatlicher Angelegenheiten an die EU delegiert und sich damit auch der Möglichkeit beraubt, Maßnahmen an lokale Bedingungen anzupassen. Stattdessen gibt es einen Freibrief für eine DUH oder eine ClientEarth, bis vor den EuGH durchzuprozessieren. Auch der Versuch der Merkel-Regierung, per Bundesimmissionsschutzgesetz Fahrverbote bei Messwerten erst oberhalb des Grenzwerts zuzulassen, lief so erwartungsgemäß ins Leere. Die deutsche Regierung hat damit ihre Kommunen ohne Not einer DUH und ihrem Anwalt Remo Klinger ausgeliefert.
Das erleichtert auch die Vorgehensweise für Lobbygruppen der Nichtregierungsorganisationen, die Grenzwerte soweit zu senken, dass Verbrennungsmotoren möglicherweise ganz ausgeschlossen werden müssen. Auf eine solche Senkung drängt seit Jahren die Europäische WHO-Sektion, unbeirrt davon, dass die WHO seit Jahren festgestellt hat, dass selbst für die existierende Empfehlung die wissenschaftliche Basis fehlt. Jetzt scheint die WHO eingeknickt zu sein. Wäre die Luftreinhaltung in den Städten in der Hand der Mitgliedstaaten, müssten Lobbyorganisationen mühsam von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat Lobbyarbeit betreiben. Und die Wähler der Mitgliedstaaten könnten das direkter beeinflussen.
Autor: Dipl.-Ing. Martin Schraag
Fußnoten
[1] „Die Kommission sollte prüfen, ob der Neue Europäische Fahrzyklus, der den Emissionsmessungen zugrunde liegt, angepasst werden muss. Die Anpassung oder Ersetzung des Prüfzyklus kann erforderlich sein, um Änderungen der Fahrzeugeigenschaften und des Fahrerverhaltens Rechnung zu tragen. Überprüfungen können erforderlich sein, um zu gewährleisten, dass die bei der Typgenehmigungsprüfung gemessenen Emissionen einen im praktischen Fahrbetrieb entsprechen. Der Einsatz transportabler Emissionsmesseinrichtungen und die Einführung des „not-to-exceed“-Regulierungskonzepts (der Hersteller muss gewährleisten, dass sein Fahrzeug in allen Betriebszuständen die Grenzwerte nicht überschreitet) sollten ebenfalls erwogen werden.“
[2] Vorgeschlagen im JRC-Aquila Position Paper, Assessment on siting criteria, classification and representativeness o fair quality monitoring stations
[3] Seite 37: https://ec.europa.eu/environment/archives/air/pdf/pp_no2.pdf
[4] Prof. Dr. Manfred Spitzer Buchtitel „Einsamkeit: Die unbekannte Krankheit“
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